【财税中国之二十九】新疆：“瓜果之乡”的财政债务形势

　　新疆尔自治区（下文简称“新疆”）位于我国西北地区，地处亚欧大陆腹地，与西藏、青海、甘肃相邻。新疆是我国陆地面积最大、交界邻国最多、陆地边境线最长的省级行政区，是丝绸之路的必经之地，也是“亚欧大陆桥”战略要道，更是我国对外开放的重要门户。战略要地之外，新疆也是我国重要的瓜果药材生产基地和能源基地：一方面，新疆生物资源种类繁多，林果、药材品质优良且产量丰富，是久负盛名的“瓜果之乡”。另一方面，阿尔泰山、天山、昆仑山“三山夹两盆”，复杂多变的地貌也为新疆带来了种类全、储量大、开发前景广阔的矿产资源，新疆石油、天然气资源总量超300亿吨，占全国预测总量的四分之一以上。近年来，依托国家政策支持和自身资源禀赋，新疆综合实力不断提升；然而受制于复杂的地域结构和自然环境，新疆整体经济发展仍然面临规模小、底子薄、基础差等挑战。2022年新疆尔自治区地区生产总值近1.8万亿元，位居全国23位。

　　新疆一般公共预算收入总量小、增速缓，政府性基金收入较低，对土地财政依赖度也较低；自治区内分化较大、北疆地区财政实力明显优于南疆；财政自给率低，需要中央给予净补助，对转移支付依赖度较高；以石油石化为代表的资源型产业是创税重要来源，石油、煤炭及其他燃料加工业创税比重达到14.8%，位居全国第3；整体债务规模较小，但考虑到经济体量和可用财力后，债务率和负债率均较高，偿债压力较大等。

　　作为我国西北的战略屏障保障、丝绸之路经济带核心区、西部大开发重点地区、向西开放桥头堡，“十四五”期间新疆肩负重要的发展使命，需全力保障社会稳定、长治久安，推动居民共同富裕和公共服务均等化。在此背景下，新疆财政有必要重点做好以下四个方面的工作：

　　应用好自身独特的自然资源禀赋、区位优势和地域特色，重点布局以石油石化、农副产品加工、纺织服装、特色旅游为代表的优势产业，积极培育壮大清洁能源、新材料、先进装备制造，引导优化产业结构，推动产业融合发展。

　　坚持“保基本、保重点、保民生、保稳定、压一般”，严控“三公经费”支出，大力压减一般性支出，集中财力投向重点领域和关键环节。

　　提升转移支付制度的规范性、科学性、有效性，促进协调发展和基本公共服务均等化。四是加强对政府债务的动态监控，完善债务风险评估和预警工作机制，保障全区地方政府债务风险安全可控。

　　根据《中国财政年鉴2021》《中国税务年鉴2021》《新疆尔自治区统计年鉴2021》及新疆尔自治区各地市州政府统计公报分析新疆税源结构，可以得到以下结论：

　　第一，从对全国财政的净贡献来看，新疆尔自治区对中央创造的税收收入规模处于全国下游，收到中央税收返还及转移支付规模位于全国中上游，对中央补助依赖度较高。

　　2020年新疆对中央税收收入贡献为975亿元，排全国倒数第8，收到中央税收返还及转移支付3621亿元，位居全国第9名。2020年新疆对全国财政净贡献-2534亿元，需要中央予以净补助，且净补助规模位居全国第5。2020年中央对新疆税收返还及转移支付占当地一般公共预算收入比重为245%，在全国排第5名，中央转移支付是补充新疆地方财力的重要来源。

　　第二，从自治区以下财政体制来看，由于新疆地广人稀、内部区域发展不平衡，需要自治区本级财政掌控一定财力用于统筹均衡，故财政收入划分到自治区本级的比重处于全国中上游水平。

　　2021年新疆自治区本级、地市州级及以下一般公共预算收入占全省比重分别为17.9%和82.1%，自治区本级财政收入占比相对较高。

　　支出方面，教育、农林水、社会保障和就业三大主要支出项目。从支出层级来看，2021年新疆自治区本级、地市州级及以下一般公共预算支出占比分别为22.3%、77.7%。从支出结构上来看，2021年新疆教育、农林水、社会保障和就业、一般公共服务、卫生健康支出占比靠前，分别为17.3%、15.8%、12.6%、9.1%和8.3%。

　　第三，从税种来看，新疆尔自治区创造的税收主要来源于增值税、企业所得税、消费税三大税种，三大主体税种合计贡献税收收入近七成。

　　2020年增值税贡献了新疆创税规模的41.6%，其次分别为企业所得税和消费税，占比分别为14.4%和13.6%。

　　2020年新疆创造税收收入中第一产业、第二产业和第三产业占比分别为0.3%、51.3%和48.4%。从细分行业来看，资源型行业是新疆创税的主要行业，其中石油、煤炭及其他燃料加工业创税比重达14.8%，高出全国平均水平11.2个百分点，位居全国第3。以石油和天然气开采业、煤炭开采和洗选业为代表的采矿业创税占比达到11.9%，位居全国第5。

　　第一，新疆尔自治区财政收入位居全国下游，自治区内财政实力差异较大，以乌鲁木齐、昌吉回族自治州为代表的北疆地区财政实力明显优于南疆地区。

　　2021年新疆一般公共预算收入1619亿元，排在全国第24位。从地市州看，天山以北的北疆地区在首府乌鲁木齐的带动下，经济发达程度和财政实力整体优于南疆地区。2021年乌鲁木齐一般公共预算收入377.9亿元，位居自治区内第1。受乌昌都市圈带动，昌吉回族自治州经济发展水平在自治区内较高，2021年一般公共预算收入为157.9亿元，位居自治区内第2。同处于北疆地区的伊犁哈萨克自治州2021年地区生产总值位列全省第二，但受制于产业结构（第一产业占比较高），2021年一般公共预算收入132.4亿元，排在第4位。阿克苏地区作为南疆地区代表，是国家优质商品棉基地，纺织、AG旗舰厅官方网站印染、化纤等相关产业发展较好。2021年阿克苏地区一般公共预算收入133.7亿元，排在全省第3位。其余地市州（地区）一般公共预算收入均未超过100亿元，排名末位的克孜勒苏柯尔克孜自治州2021年一般公共预算收入仅为17.8亿元。分区县来看，一般公共预算收入排名前三的区县均位于乌鲁木齐市，分别是新市区（73.1亿元）、头屯河区（69.3亿元）、天山区（45.4亿元），96个区县中一般公共预算收入超过10亿元的仅有29个。

　　第二，新疆尔自治区财政收入质量处于全国中下游，2021年新疆税收收入占一般公共预算收入的比重为67.5%，在31个省份中排第21名。

　　从税收收入结构看，新疆留存税收主要来源于增值税、企业所得税和资源税三大税种。2021年新疆的增值税、企业所得税、资源税分别达到426.4亿元、159.1亿元、96.3亿元，占全省税收收入比重分别为39.0%、14.6%、8.8%。分地市来看，新疆各地市财政收入质量差异明显。税收收入占比最高的哈密市（80.1%）与占比最低的博尔塔拉蒙古自治州（52.2%）相差27.9个百分点。除哈密市外，新疆其它地市税收收入占比均在80%以下，低于自治区平均水平（67.5%）的有7个，分别为巴音郭楞蒙古自治州（65.7%）、塔城地区（60.6%）、吐鲁番市（60.1%）、喀什地区（60.0%）、克孜勒苏柯尔克孜自治州（59.9%）、和田地区（53.9%）和博尔塔拉蒙古自治州（52.2%）。

　　第三，新疆尔自治区财政自给率低，首府乌鲁木齐市虹吸效应显著，各地市的财政自给率分化较大，整体对转移支付依赖度较高。

　　2021年新疆财政自给率为30.1%，排全国倒数第五名。分地市来看，除乌鲁木齐、克拉玛依、昌吉回族自治州三地外，其余地市州财政自给率均不超过50%，其中乌鲁木齐财政自给率最高，为90.1%。三个地市州财政自给率低于10%，分别是克孜勒苏柯尔克孜自治州（9.9%）、喀什地区（9.1%）及和田地区（7.5%）。从区县来看，财政自给率超过100%有6个，均位于乌鲁木齐市，其中乌鲁木齐市天山区（207.8%）排名第一。财政自给率低于10%的有25个，主要集中在南疆的喀什、和田地区。其中和田地区策勒县、和田地区皮山县和喀什地区英吉沙县财政自给率排倒数前3名，分别低至4.9%、4.1%和4.0%，对上级转移支付依赖度较高。

　　第四，新疆尔自治区政府性基金收入较低，乌鲁木齐市贡献了自治区内近四成的政府性基金收入，首位优势明显。

　　2021年新疆政府性基金收入仅606.1亿元，排全国第24位。2021年已公布数据的地市州中，政府性基金收入超过百亿元的仅有乌鲁木齐市一个，为224.8亿元，是排名第二的阿克苏地区（59.2亿元）的3.8倍，喀什地区（58.6亿元）紧随其后。其他地市州政府性基金收入规模均低于50亿元，排名最末的克孜勒苏柯尔克孜自治州政府性基金收入仅为4.7亿元。

　　新疆对土地财政的依赖度较低，2021年新疆土地依赖度为27.2%，位于全国31个省市区中的倒数第6。地市层面，已公布政府性基金收入的地市州土地财政依赖程度均未超过50%，其中喀什地区土地财政依赖程度最高，达到46.3%，克拉玛依市排名最后，仅为7.1%。

　　第一，新疆尔自治区总体债务规模处于全国中下游，但考虑到经济体量和可用财力较小，负债率和债务率位于全国中游，有一定偿债压力。

　　截至2021年末，新疆地方政府债务余额为6627亿元，排在全国第23位，其中一般债务余额为3795亿元，专项债务余额为2832亿元。考虑经济体量和综合可用财力后，2021年新疆负债率、债务率分别达到41.5%和116.5%，位居全国第10名和第16名，有一定偿债压力。进一步考虑地方政府可能存在隐性债务，2021年新疆广义负债率、广义债务率分别提升至82.5%和231.6%，偿债压力显著增加。

　　第二，自治区内各地市州（地区）地方政府债务余额差距较大，首府乌鲁木齐市债务余额最高，规模超千亿。

　　截至2021年末，乌鲁木齐市地方政府债务余额为1336亿元，是自治区14个地市中唯一超过千亿元的地市，远高于第二名伊犁哈萨克自治州的471.5亿元。克孜勒苏柯尔克孜自治州地区债务余额排名最后，仅为166.5亿元。从区县看，债务规模超100亿元的区县有7个且主要集中于乌鲁木齐市，低于10亿元的有5个，其中排名倒数三位分别为乌鲁木齐市达坂城区（4.9亿元）、乌鲁木齐市乌鲁木齐县（2.7亿元）和阿克苏地区柯坪县（2.4亿元）。

　　负债率方面，2021年克孜勒苏柯尔克孜自治州（84.2%）、和田地区（73.8%）负债率超60%，偿债压力相对较大。尽管乌鲁木齐市地方政府债务余额在自治区内遥遥领先，但相对其较大的经济体量，乌鲁木齐负债率仅为36.2%，位居自治区内中游。克拉玛依市负债率在全自治区内最低，为23.0%。

　　从债务结构来看，乌鲁木齐、吐鲁番、巴音郭楞蒙古自治州三地一般债务余额占比最低，分别为33.2%、39.2%和41.4%；克孜勒苏柯尔克孜自治州、和田地区、阿勒泰地区三地一般债占比最高，分别达到70%、69.4%和68.1%。

　　第三，考虑城投平台有息债务后，区域债务压力分化程度显著上升，其中乌鲁木齐广义债务负担相对较重，债务化解压力较大。

　　当前新疆城投平台有息债务向省级平台及乌鲁木齐集中，2021年省级平台和乌鲁木齐城投平台有息债务余额分别贡献了全省的39.1%和37.1%。较高的城投平台有息债务推动乌鲁木齐广义负债率达到102.1%，位居自治区内第一，隐性债务风险化解压力较大。

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