国土空间规划体系下生态养殖基地专项规划思路与策略

　　摘要：专项规划是构建“五级三类”国土空间规划体系的一个重要组成类别，发挥着落实和细化总体规划，衔接详细规划的重要作用。本文以国家有关文件政策为视角，梳理和总结了国土空间规划体系下关于专项规划的定义及其与其他类型规划的关系，以新疆生产建设兵团第十二师222团生态养殖基地为例，提出了国土空间规划体系下生态养殖基地专项规划的编制要点、思路方法与路径策略，以期为同类型专项规划编制提供参考。

　　专项规划作为新时期建立国土空间规划体系“五级三类”的一项重要构成，具有支撑性、协同性和传导性的作用[1]。目前，有学者就国土空间规划体系下专项规划编制开展了广泛的研究，形成了较多有参考价值的成果，其中包括对专项规划整体架构的探索，重点通过对原城乡规划体系、原土地利用规划体系及当前政策的解读，对专项规划进行界定和对比分析，以此来探索新的专项规划编制架构体系，如：王朝宇等关于《国土空间规划体系下专项规划体系构建路径探讨》的研究等；另外，就专门的公共服务设施、绿地等专项规划研究较多，如：朱镱妮等人关于《国土空间规划体系下城市绿地系统专项规划转型策略》的研究，栾景亮等就国土空间专项规划编制审查实践的认识等。但针对园区尤其是生态养殖基地的专项规划研究则相对较少。本文以国土空间专项规划为视角，探讨和总结了生态养殖基地在产业规划、规模论证、科学选址及空间规划引导等方面的具体思路与方法，以期为新时期建立国土空间规划体系下生态养殖基地专项规划的编制提供借鉴与参考。

　　专项规划在原城乡规划体系中是总体规划的一项主要内容，城乡规划法并未就其作出专门的定义和解释，本文从国家政策视角研究其定义与定位。一是2018年《中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确“专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策”的重要依据[2]。该意见同时对发展规划、专项规划、区域规划和空间规划等四类规划的关系进行了界定和明确，一是在编制层次上，专项规划、区域规划和空间规划须依据发展规划编制；二是在规划体系层次上，发展规划是统领，空间规划是基础，专项规划和区域规划均发挥的是支撑作用。二是2019年《中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对谋划和构建新时代国土空间开发保护格局，建立科学高效的国土空间规划体系进行了明确，尤其是对“五级三类”体系即总体规划、详细规和相关专项规划的定位、作用和关系给出了明确界定。即定义专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排[3]；在与总体规划和详细规划的关系上，相关专项规划的主要基础为总体规划，与详细规划需要做好衔接。

　　生态养殖基地因其独特性和专业性要求较高，与一般的工业园区、单一的农业种植园区有较大区别，作为国土空间规划体系下的专项规划，其编制需注重把握四个关键层面：一是前期准备阶段，与上位国土空间总体规划进行衔接，充分做好关系层次的把握，建立规划衔接“一张图”体系，厘清各类边界和支撑关系，作为专项规划编制的前期决策支撑。二是规划论证阶段，一方面做好产业选择与规划，建立起系统清晰的循环产业链，为空间发展提供划定参考；另一方面，加强规模论证，精准对标目标要求与支撑能力两大方面，对养殖规模、用地规模、环境承载规模等进行科学论证。三是科学选址阶段，按照产业导向、规模导向，建立起基于避让要素、场址要求、防疫要素等三维的空间选址模型和选址要素分析判断“一张底图”，为科学选址、精准划定边界提供决策支持。四是规划与实施阶段，提出空间管控策略与各分项的支撑保障设施引导，为可持续发展提供支撑。

　　新疆生产建设兵团第十二师222团生态循环养殖基地也简称“千百万”工程，位于222团团域范围内东西两大片区，其边界距团部约8-15公里，是兵团第十二师党委、十二师立足国内大循环趋势和粮食安全观，聚力打造构建“1+4+N”现代化经济体系和“345”重点产业布局经济发展目标任务，培育全师“六大支柱产业”，形成“十大产业链”的重要核心工程，是实现十二师“首善之师、融合之城、宜居之区、产业高地”定位的重要构成。在十二师师域范围内选点222团发展生态循环养殖示范基地项目具有良好的条件和优势：一是整体地处北部古尔班通古特沙漠，南望天山，昼夜温差大，具备养殖的气候条件；二是222团是十二师水资源最丰富的团场，具有较好的饲养条件；三是除团场本身外，周边邻近的六师土墩子农场、六运湖农场、102、103团乃至阜康市及吉木萨尔县有近300万亩的饲草基地，有良好的饲料供应条件；四是地处自治区首府乌鲁木齐市1小时辐射半径内，具有广阔的消费空间和市场。园区于2020年底启动规划及招商引资工作，2021年推进场地建设与实施，截至2021年底，园区主体场区设施及有关配套设施正在有序推进。

　　建立纵向+横向的规划思维体系，横向上，形成“1+4”的规划导向内容，即围绕目标导向，并行研究和形成产业体系、品牌体系、选址体系、空间体系和专项支撑体系。一是产业体系层面，加强产业前景研判，论证和确定产业规模，构建循环产业链；二是选址体系论证层面，以生态养殖特有的要求为出发点，从可选用地空间、防疫安全、避让不利因素等方面初步确定基地选址范围；三是在空间布局体系层面，加强空间引导与用途指引，建立科学有效的空间规划体系；四是专项支撑层面，精准对标基地自身要求，形成健全、高效的支撑体系，包括给水支撑系统、排水支撑系统、粪污处理支撑系统、道路支撑系统等。纵向上，建立规划传导体系思维，对上衔接师、团国土空间总体规划，对下细化分区及专项研究，为详细规划提供参考指引。

　　4.1 落实国家、兵地、师四层战略部署，从政策及市场环境大背景谋划基地产业战略方向

　　4.4.1 围绕国家、兵地、师四个层面战略部署要求，研究基地产业战略大方向

　　以国家视角、自治区及兵团要求和十二师自身发展战略角度，立足于上述四大层面关于畜牧产业发展的战略要求与部署，统筹研究和分析基地产业未来战略发展方向，即突出兵团第十二师222团在区位交通、种养殖条件、防疫安全、土地要素等方面的优势，整体打造和形成1个示范（全国现代化畜禽养殖标准化示范场）、1个样板（全疆及兵团畜禽生态养殖产业发展样板）、4大基地（新疆生产建设兵团重要的优质生猪基地、奶源基地、肉鸡基地和畜禽产品加工基地）、1个引擎（第十二师构建现代化经济体系的重要引擎）的“1+1+4+1”产业发展目标。具体为，一是以2020年《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》和2019年农业农村部办公厅 生态环境部办公厅关于《促进畜禽粪污还田利用依法加强养殖污染治理的指导意见》为指导，研究关于现代养殖体系构建、健全动物防疫体系、构建现代加工流通体系和畜牧业绿色循环发展等方面的政策要求，为本基地畜禽养殖规模化率和畜禽粪污综合利用率的制定以及畜禽养殖标准化示范创建提供依据参考。二是以自治区和兵团层面关于畜牧业高质量发展的意见及要求、目标为导向，研究本项目未来产业规模将在自治区和兵团层面所占的比重。三是从第十二师“十四五”发展目标定位出发，研究本基地项目在第十二师“十四五”发展目标和格局中的地位与作用。

　　根据基地整体打造“千百万”的养殖目标，即推进3000万羽鸡，100万头生猪和10万头牛的养殖，建立产业发展规模及承载的研究体系，具体包括产业产出规模、产业发展用地规模、产业发展所需饲草料规模和生态承载量、粪污土地承载力等，对上述分项进行测算，为项目发展提供决策支撑。一是产业产出规模方面，根据生猪、奶牛及肉鸡的生长周期、出栏比例，合理测算达产后生猪出栏量、奶牛存栏量、奶产量及肉牛出栏量。二是产业发展用地规模方面，按照饲养密度对养殖用地规模进行测算，分别明确产业发展所需占地总规模、奶牛、肉牛、生猪、肉鸡养殖等分项用地需求规模及其他配套功能所需用地规模。三是产业发展所需饲草料规模方面，按照不同种类畜禽，如生猪、肉牛、奶牛单日对粗饲料和精饲料的需求量，计算出总养殖规模对饲草料的总需求规模，通过对当地现状耕地及周边50公里范围内饲草种植面积及饲草料换算分析，推算222团当地现状能够提供的饲草料规模与缺口。四是产业发展过程中在粪污土地承载能力方面，主要对项目年产生的粪肥与当地能够消纳的土地面积进行推算分析。

　　根据测算与分析，产业产出规模为，年生猪出栏量约53.75万头，奶牛存栏量约2.1万头，奶产量约14-20万吨，肉牛出栏量约1.8万头，肉鸡出栏量约3000万羽；产业用地规模总需求约8793亩；产业发展所需饲草料约79.40万吨，根据222团现状饲草种植面积，仅能提供饲草约2.73万吨，通过对临近周边50公里饲草供应区域测算，可提供约96.71万吨饲料；产业发展在粪污土地承载能力方面，将年产ag真人官方官网粪肥约47万吨，对应所需承载消纳的土地面积约22.48万亩，222团当地可承载缺口约11.53万亩。

　　通过对生猪、牛业及家禽等不同养殖模式的研究，发现生猪、牛业和家禽养殖共性模式以“公司+农户”、“公司+基地+农户”和“公司+基地+合作社+农户”等居多。根据项目特点，建议生猪养殖采用“公司+基地+合作社+职工”发展模式，牛业养殖采用“乳企自建牧场模式”与“公司+基地+职工”模式，家禽养殖采用“龙头合同制养殖模式”与“公司+基地+职工”模式，带动团场职工创收。在此基础上，构建以畜禽养殖等中游产业发展为核心，带动上游饲草料种植、加工，撬动下游产品加工，延长产业链，形成集养殖、饲料加工、屠宰分割、畜禽产品精深加工、冷链物流、有机肥料加工等为一体的六大循环产业链。以六大循环产业链为依托，打造无公害、绿色、有机三大产品，构建兵团优质生猪、奶源、肉鸡和畜产品加工基地为核心的基地四大良性循环经济发展体系。

　　统筹考虑产业发展前期、中期及后期全过程与特定条件要求的风险防控，精准制定防控举措。从产业发展安全角度来讲，面临的风险主要包括四个方面，一是产业发展过程中所需的饲料供应风险，主要体现在受饲料供应市场的供给端，包括产地规模的变化等带来价格变动和供给不足的影响。二是产业发展过程中大规模粪污排放等对当地生态环保的风险影响，体现在对当地空气质量的影响、对水环境安全的影响等；三是产业发展过程中面临的防疫风险，主要体现在养殖规模种群大，防疫压力加大，一旦发生防疫感染事件造成的直接重大经济损失影响等。因此，针对上述三大风险影响因素，需要做好前期对饲料供应市场的调研和预测，防范饲料供应风险；需要在产业发展前期按照国家、自治区及兵团生态环保要求，做好现代化养殖体系设施设备配套；需严格按照有关标准规范，合理确定不同养殖种群规模，在养殖基地内外及周边配套设置相应的防疫设施、设备，做好产业发展各环节的风险防范。

　　围绕第十二师国土空间总体规划制定的“生态保护红线”、“永久基本农田线”和“城镇开发边界”等“三线划定”，考虑避让因素后，精准研判当地能够提供的、可建设的用地范围区域。一是以222团永久基本农田保护线为基础，明确永久基本农田保护区面积、永久基本农田储备区面积和高标准农田用地面积及边界。二是以划定的初步城镇开发边界为基础，明确团域范围内建设用地面积及分布情况。三是考虑团域范围内林地面积及分布，在选址阶段统筹考虑避让。综上进行叠加分析后，得出222团除各类限制性因素空间边界外，能够为项目建设提供支撑的用地面积为66700亩，且除现状养殖基地分布外，可供用地范围主要集中在团域东西两侧边界。

　　严格按照不同养殖类型的防疫安全距离要求，一是对各养殖基地进行初步筛选并排序，共形成15个项目选址点位。二是对标各养殖类型不同防疫安全隔控要求，进行叠加和影响分析，筛选出对防疫安全有影响的选址点位，经分析，防疫安全距离存在不足和交叉的区域项目点位共计7个，主要为现状生猪养殖基地5与现状奶牛养殖基地1，与拟鸽子养殖基地11存在安全距离不足的问题；拟肉牛养殖基地4与现状奶牛养殖基地2、拟肉牛养殖基地3、现状生猪养殖基地7等存在安全距离不足问题。规划通过规模控制、压减部分养殖项目等措施使其维持在防疫安全的合理空间范围内。

　　立足于产业发展选择与产业链构建，有效避让约束性限制条件，基地整体形成远离居住区、片区相对独立发展的格局，严控现有点状养殖点规模，对不符合当前生态环保要求的养殖点进行提升改造或关停，在空间上构建团域东西两片，“两轴四区”的布局。具体而言，一是以横贯团域东西向的天桐公路为骨架，串联和打通团域东西养殖支撑体系，对沿线靠近团场职工居住区的现状养殖点进行规模控制、整合与设施提升改造；以南北向的阜北主干道为依托，形成东西、南北两大方向的对内对外交通运输通道。二是充分利用团域东西两片盐碱地等大量闲置未利用地，东片以现状天润乳业为核心，打造奶牛、肉牛养殖片区，西片以龙头企业蓝田建邦实业为核心，形成生猪与肉鸡养殖片区。三是积极发挥准东工业园区的区位优势，在园区内布局发展包括饲料加工、检验检疫、产品深加工等为核心的生产配套服务区。

　　生态养殖基地相比传统农业园区、工业园区，其支撑系统要求相对更高，如：对于水源水质的高标准要求，对污水处理系统的严环保要求，对利用大数据进行管理的运用要求等。因此，在园区建设之初，一是需统筹考虑园区各养殖点位的供水水源、供水管径、净水设施；二是应根据规模科学测算粪污排放量，合理规划粪污处理设施及规模，打造生态循环处理模式；三是依托现有主干公路及支网体系，根据各养殖点未来需求，一方面对现有道路无法满足需求之处进行提质升级，另一方面增补和织密基地所需的道路网体系；四是强化电力保障，对老旧线路进行升级改造，增补和延长新增设施点位对用电的需求；五是以运用大数据管理为目标导向，统筹规划布设通讯设施；六是构建从饲养管理、畜禽繁育或引进、畜禽屠宰场屠宰过程卫生、畜禽屠宰场检验检疫防疫等全面的安全防疫保障体系，支撑基地高效运转。

　　生态养殖基地作为实施畜牧业高质量发展的重要载体和百姓“菜篮子”品种的重要前端，对保障食物安全、繁荣农村经济、促进农牧民增收意义重大。国土空间规划体系关于园区尤其是生态养殖类的专项规划编制并未出台相应配套政策，本文以新疆生产建设兵团第十二师222团生态养殖基地规划为例，通过对国土空间规划体系下专项规划的研究，提出了生态养殖基地的规划要点与路径。一是加强产业体系构建，论证规模与形成循环产业链；二是建立选址论证方法体系，形成基于衔接避让“三线划定”、防疫安全等多要素的选址叠加影响分析方案；三是构建空间体系布局与支撑运转体系，保障能科学传导空间总规和精准指导详细规划[4]。以上规划方法与路径希望能够为其他养殖类园区/基地的规划提供参考。

　　[1]王朝宇等,国土空间规划体系下专项规划体系构建路径探讨[J].规划师,2021.

　　[2]中央,国务院.关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见[Z].2018.

　　[3]中央,国务院.中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[EB/OL].

　　[4]朱镱妮,程昊等,国土空间规划体系下城市绿地专项规划转型策略[J].规划师,2022第22期第36卷.

　　[5]栾景亮,陈猛,国土空间专项规划编制审查实践的若干思考——以北京市七项公共服务设施专项规划相关工作为例[J].北京规划建设,2020.

　　[6]林怡等,基于循环经济的生态养殖园区规划研究与案例分析——以福州创世纪生猪生态养殖园区为例[J].中国农学通报,2017.33(11):158-164.