给沃土“搬家”总共分几步？

　　粮食安全，国之大者。粮食的根本在于地，地的根本在于土。但是，并不是所有土壤都适合耕作。有研究表示，自然形成1厘米厚的耕作层需要数百年时间。现有的耕作层通常是几代人经过很多年逐渐培育出来的。因此，这些土壤对于粮食种植弥足珍贵。

　　现实中，一个不可回避的矛盾是，经济发展中有大量建设项目需要上马。项目建设要占用土地，其中有不少是耕地。如何平衡项目建设与耕地保护的关系？近年来耕作层剥离成为耕地保护中的热点话题。将被占用耕地的耕作层土壤剥离出来，转覆到不适宜耕种或地力欠佳的土地上，将其改造为新的良田，这或许可以成为解决耕地资源紧张和用地矛盾的最重要的途径之一。

　　目前，从中央到地方，都出台了许多相关法规政策，采取了多种措施，取得了一定成效。但也应该看到，在耕作层剥离再利用的过程中仍面临很多难题，要把好事办好并不容易，在管理、技术、成本控制和提升效益等各个方面还需不断探索创新。

　　2022年8月，我国出台了黑土地保护法，要求建设项目占用黑土地的，应当按照规定的标准对耕作层的土壤进行剥离。剥离的黑土应当就近用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦等。建设项目主体应当制定剥离黑土的再利用方案，报自然资源主管部门备案。

　　自然资源部随后发布《关于进一步加强黑土耕地保护的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确，确需占用黑土耕地的，实行“占黑土补黑土”，原则上在本县域落实补充耕地，县域内确实无法补充的，在省域内其他黑土区落实。《通知》要求，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古四省（区）要加快制定、完善建设占用黑土耕地耕作层土壤剥离再利用管理办法。在黑土区实施补充耕地项目，应充分利用建设占用剥离的黑土耕地耕作层土壤。

　　黑土区相关各省（区）也积极行动，制定相应的法规政策、管理办法等，加强对黑土地的保护和黑土耕作层的剥离利用。如：吉林省先后颁布实施了《吉林省黑土地保护条例》《吉林省黑土地保护法执法实施办法》《关于全面加强黑土地保护的实施意见》《吉林省黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》《吉林省黑土地保护总体规划（2021—2025年）》等政策文件，推动黑土地保护措施落实落细。

　　今年年初，黑龙江省十四届人大常委会第九次会议通过了新修订的《黑龙江省黑土地保护利用条例》。该条例增设了生态环境保护与修复章节，着眼于黑土地周边山地、林地、农田林网体系、草原、湿地、土壤生物等各方面生态功能，全面加强对黑土资源的保护。

　　事实上，不仅是东北的黑土地，全国其他地区对于耕作层的保护利用也高度重视。因为不论在哪里，成熟的耕作层土壤都是一种短期内不可再生的宝贵资源。很多省市根据自身实际出台了耕作层剥离的相关政策、条例，明确责任主体、技术方法、存储利用、资金管理、奖惩措施等。

　　作为中原地区的农业大省，河南省自然资源厅印发的《河南省建设占用耕地耕作层土壤剥离利用管理办法（试行）》中明确了耕作层土壤剥离利用的条件和责任主体。该办法要求，城（镇）批次用地、单独选址和临时用地等非农业建设依法占用永久基本农田，以及占用8等（国家利用等）及以上耕地的应实施耕作层土壤剥离利用；耕作层剥离的厚度应当根据剥离区耕地耕作层厚度、土壤质地等土壤调查情况确定，一般以12厘米～30厘米为宜。县（市、区）政府是建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的责任主体，负责行政区域内建设占用耕地耕作层土壤剥离利用管理和监督；自然资源主管部门负责组织开展耕地耕作层土壤剥离范围认定、组织实施和验收等工作。

　　在西南地区，《贵州省非农业建设占用永久基本农田耕作层土壤剥离利用管理办法（试行）》中明确，占用耕地的单位为耕作层土壤剥离利用的责任主体。各地根据占用永久基本农田土壤质量和用土需求合理确定耕作层剥离厚度，剥离厚度宜在20厘米～30厘米。贵州省还鼓励各级政府探索建立非农业建设依法占用永久基本农田耕作层土壤剥离利用奖补机制，积极推进市场化机制，鼓励社会资本参与耕作层土壤剥离利用。

　　在中部地区，安徽省自然资源厅、省农业农村厅联合印发《安徽省耕地耕作层剥离利用实施意见（试行）》，对耕作层剥离的经费保障、目标考核、监督管理等作出明确规定，鼓励各级政府充分运用新增建设用地有偿使用费等经费来源，建立建设占用耕地耕作层土壤剥离利用奖补机制，加大财政保障力度。将耕地耕作层土壤剥离利用工作情况纳入《安徽省土地节约集约利用综合改革试点评价考核办法》，对实施耕地耕作层土壤剥离利用并取得良好成效的市、县进行考核加分，同时在安排耕地保护相关资金时适当予以倾斜。利用剥离耕作层土壤实施土地整治项目产生的补充耕地指标，优先安排交易。

　　安徽省淮南市凤台县和潘集区针对本地采煤沉陷量大面广、稳沉时间长等特点，在采矿区范围设立若干个监测点，通过科技手段提前预判土地沉陷范围和深度，探索将采煤预沉陷区耕作层剥离与补充耕地项目挂钩，实现“即剥即用”。2023年11月，凤台县古店乡政府编制了煤矿预沉陷区耕地耕作层土壤剥离实施方案，将沉陷区耕地耕作层剥离后，用于补充耕地项目，新增耕地面积近70亩。

　　在两广地区，广西南宁印发的《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用实施办法》中，对不同情况下耕作层剥离经费来源采取不同的管理方式。一是“招拍挂”出让的用地，土地储备机构将剥离、运输、存储管理所发生的费用作为土地前期开发费用计入收储成本，由财政部门安排收储资金予以保障；二是划拨、协议出让的项目用地，剥离相关费用纳入建设项目开发成本；三是临时占用耕地的，剥离相关费用纳入土地复垦工程总投资，成为土地复垦费组成部分，计入建设项目成本。通过这些方式解决剥离工作的经费来源。

　　不久前，为进一步加强表土剥离利用管护，黑龙江省鹤岗市创新打造了表土剥离数字化监管新模式，为保护黑土资源进行数字赋能。该市依托互联网，创建表土剥离、运输、存储管护、验收及利用模块，对表土剥离利用各环节进行串联管理，建立表土剥离数字化监管平台，实现表土剥离全链条查询与管理。同时，通过实时上传剥离项目当前环节进展情况相关影像资料及数据，为表土剥离各阶段进行数字赋能，实现了表土剥离监管数据采集与整合、数据传输与共享、数据分析与预警，为表土剥离监管工作提供数据支撑。该平台利用全量统计功能，系统掌握表土剥离情况和利用情况。

　　在剥离方面，通过对单个项目各阶段数据汇总分析，形成系统内全部项目剥离土方量、剩余总土方量、利用总土方量统计。在利用方面，以利用项目为主体统计线，可查看使用（利用）单位具体使用了哪几个项目剥离的表土，使用土方量情况，剩余土方量情况。该平台的建立有效提升了监管效能，是对黑土资源保护利用的又一次探索实践。

　　为了保护好黑土资源，东北地区各市县都在积极行动。靠近边境的黑龙江省逊克县分区分块推出6.93万张“黑土地登记卡”，明确登记了黑土地的位置、面积、土壤类型、现状、具体责任人等信息，实现保护责任全覆盖。同时，该县还建立纪检监察、公安、自然资源、水务等部门协作机制，加强行政执法与刑事司法衔接，严厉打击违法买卖、盗采、破坏黑土地等行为。2021年以来，该县20余个占用耕地项目全部履行表土剥离要求，剥离出的15万余立方米黑土，改良了大量农田及劣质土地，切实提升了耕地质量。

　　吉林省榆树市黑土地面积达577.85万亩，占耕地总面积的98.22%，是吉林省第一黑土资源大县。为加强黑土地保护，榆树市编制了《黑土地保护“十四五”规划（2021—2025）》《黑土地保护工程实施方案（2021—2025）》《建设占用耕地表土剥离工作方案》，明确了黑土地保护的目标、原则和范围。同时，榆树市成立农技推广、植物保护、农业机械等相关部门专家组成的黑土地保护专家委员会，健全完善“农业科研试验基地+黑土地示范区+基层农技推广站点+新型农业经营主体”的链条式技术推广服务体系。

　　黑龙江省鸡东县制定了《建设占用耕地耕作层剥离利用管理工作实施方案》，对表土剥离利用的剥离范围、剥离方式、剥离标准、运输存储方式、利用方向、资金保障和监督机制等内容予以明确，确保黑土资源得到有效保护。全县排查2017年至今建设项目38个，针对表土剥离再利用建立工作台账，闭环跟踪问效，确保黑土资源不流失、不浪费。

　　不仅是针对东北的黑土地，其他省份也在积极行动，探索耕作层剥离利用的有效途径。

　　近年来，湖南省江永县针对耕作层土壤剥离再利用，成立由县长任组长、分管副县长任副组长、相关部门主要负责人及各乡镇长为成员的工作专班，在全县选址3~5处集中储存点，设立耕作层剥离再利用专项资金500万元，由县财政在土地出让金基金预算中列支。同时，认真做好耕作层剥离的施工、验收、供需衔接等工作。2023年，该县实施耕作层剥离项目3个，面积260亩，剥离并使用优质表土4万立方米，培育优质稻田200余亩。

　　湖南省浏阳市永安镇丰裕村耕作层剥离利用项目迎来稻谷丰收。田边立石上“沃土搬家造福桑梓”的刻字，提示着这片良田的来历。永安镇政府供图

　　在四川省仁寿县今年实施的土地整理中，700亩撂荒地复垦成了保水、保土、保肥的良田，耕地质量平均提升两个等级。其关键就在于使用了14公里外仁寿经济开发区厂房建设中剥离出来的耕作层土壤。8.1万立方米熟土按照30厘米厚的标准填充，再通过测土配方精准施肥，大大缩短了土地整理后的过渡期，使良田再造保质提速。

　　但是，耕作层剥离再利用并不是简单地把土挖出来，再找个地方覆上去。这是个技术活儿，也是个系统工程。

　　湖南省长沙县2022年进行的耕作层剥离工程涉及总面积2278亩，储存表土多达45万立方米，历时半年之久。为了确保剥离深度精准、土壤质量合格，项目方在工地上安装了摄像头全程监控，对每一车土壤进行查验。在土壤的暂存区覆盖了塑料布、绿网，进行适当围挡，避免表土被雨水冲刷，导致肥力流失。

　　同时，等待用土的村庄也紧锣密鼓地准备，挖高填低，平整土地，并将小田整合为大田。更重要的是，水网和路网必须跟上，村里配套了4座排灌设备，改善水利条件，并规划了田间道路，满足出入交通和机械化耕作的需要。

　　按照技术方案，施工人员要在原有土壤里撒生石灰、深翻耕、压实犁底层之后，再覆盖上35厘米厚的耕作土。10多台挖掘机同步作业，将土壤从暂存区一层层铺到田间。“为了确保原有土壤治理到位，撒生石灰和翻耕都进行了两遍。”当地乡镇负责人说。

　　2023年5月~7月，国家自然资源督察沈阳局调研组对东北三省建设项目占用黑土耕地耕作层土壤剥离及再利用情况进行了调研，对存在的主要问题进行了梳理。

　　调研发现，东北三省普遍感到“头疼”的是黑表土剥离后的再利用，特别是在吉林省、黑龙江省呈现剥离易、存储难、利用更难的特征，主要原因是剥离与利用环节统筹衔接不紧密、实际利用需求与剥离时空差异大、利用规定与现实需要匹配度不够等。而这些问题在全国部分地方的耕作层剥离再利用中也不同程度存在。

　　“即剥即用”是耕作层剥离再利用的最理想状态，但在现实中难以实现，因为供需双方存在着信息不畅、时间错位、缺乏规范的交易平台等问题。因此，剥离出来的耕作层土壤只能暂时堆积起来，由此引发了“存储难”问题。有些工程现场附近堆积了大量耕作层土壤，甚至达到上万立方米、四五米高，有的堆积时间长达5年以上。

　　有的工程实施单位技术方法不足，也没有做好规划，剥离出的耕作层土壤就近胡乱堆放，没有合理养护，也没有及时验收。因为保育技术不够成熟，剥离出来的耕作层土壤会因自然侵蚀、人为偷盗等因素产生质量和数量上的损耗。

　　受访专家指出，如果待利用的耕作层土壤长期存放又未得到科学养护，极易因风蚀、雨淋等导致数量、质量损耗。但关于具体的养护方式，由于各有利弊，难以统一。如常用的播种草籽等方式，虽有利于固化土壤防止水土流失，但土壤再利用后残留的草籽也易对未来农作物产量产生负面影响，降低土壤再利用价值。同时，由于储存、养护需要投入相当的成本，基层部门和建设单位也难免会产生畏难情绪。而优质耕作层经过长期堆放，势必会造成有机质的流失，即便之后得到利用，也未必能达到耕地改良和粮食增产的理想效果。

　　另外，剥离出来的耕作层土壤大多被就近堆放在项目临时用地上或道路两边，随着工程的进展，这些土壤可能还要二次搬运，不仅增加了新的成本，也会造成其质量和数量的进一步流失。

　　除了供需双方在时间上的衔接问题，空间上的距离也是造成“利用难”的原因。由于肥厚的耕作层土壤的产地，与土地贫瘠地区的距离可能较远，就导致运输、人工成本较高。

　　据吉林省扶余市测算，黑表土运输成本（含装卸、摊平）费用为10公里内每立方米16.50元、20公里内每立方米23.51元、200公里内为每立方米149.57元，许多用土单位和村镇难以承担如此高昂的费用。此外，耕地改造过程中，路网、水网等基础设施必须及时跟上，这也是一笔不小的投入。

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　　同时，土壤“搬家”会不会出现水土不服的问题也尚待研究。实践中，吉林省梨树县开展了基于黑表土异位快速驯化培肥技术试验，采用把黑表土直接覆盖在需改良的耕地原耕作层上、摊置于原耕作层下、夹在原耕作层间等3种方式。但哪种方式更为合理，目前尚未得出最终结论。

　　浙江省天台县耕作层剥离施工现场。近年来，该县77个耕地垦造项目中累计利用30多万立方米耕作层土壤，新增耕地2500多亩。杨国球 摄

　　而在法律层面，一些专家认为，现有的法律法规虽然对耕作层剥离做出了规定，但缺乏强制性。或虽有处罚规定，但后期监管却不到位。

　　中国地质大学（北京）教授赵华甫认为，应在明确建设占用耕地耕作层剥离利用有关法律、法规规定的同时，强化政策引导和经济激励。要探索区域差别化的耕作层剥离利用机制，对土源紧缺的西南、西部地区，珍贵而稀有的黑土资源，增强政策“刚性”要求；而对土层深厚的黄土丘陵地区，以及土源丰富的平原区，则在“应剥尽剥、即剥即用”原则下，结合需求情况制定灵活机动的政策。要打好耕作层保护的“组合拳”，要严查严办挖损土地取土、倒卖土方违法案件，要支持地方探索土壤交易机制和路径，并制定更加完善的配套奖补政策措施，鼓励政府、企业和民众积极参与到耕作层保护和利用活动中。

　　赵华甫还表示，耕作层土壤剥离再利用，需要建设单位、地方政府、各相关部门密切配合，克服耕作层“剥”“储”“用”等逐个环节难点堵点。应着力完善政策规范，让耕作层剥离“有章可循”“有规可依”；在做足“剥”功课的同时，充分与高标准农田建设、耕地后备资源开发、低产田改良等工程结合，把准“用”的节奏，让珍贵的耕作层土壤资源获得新生，在高标准农田建设中发挥关键作用。

　　“即剥即用”是耕作层剥离再利用最理想的状态，但在实际操作中难度较大。因此，要进一步做好供需衔接。有关专家表示，应编制年度耕作层土壤剥离再利用的计划和实施方案，统计本年度建设占用耕地、高标准农田建设、耕地复垦等与耕作层土壤剥离利用相关的项目规划和进展情况，统筹考虑时序、储运等安排，提高耕作层剥离土壤利用质效。

　　同时，要加强软硬件建设，提升管理规范化水平和交易市场化水平。探索建立耕作层剥离土壤资源数据库和交易数据平台，及时发布剥离土壤的地点、价格、指标参数等信息，并为双方交易提供监管与服务。从而解决土壤供需信息不匹配的问题，为供需双方做好信息沟通，并促进交易进一步规范。

　　耕作层剥离再利用涉及到建设方、施工方、使用方和地方政府部门等多方利益，需要统筹兼顾。要完善政策，做好资金保障，制定奖惩制度。比如，设立耕作层剥离再利用专项资金。耕作层土壤剥离、运输、储存所发生的费用如由建设用地单位承担，可计入开发成本，从而保障相关经费来源，并调动占地单位的积极性。对于积极开展相关工作，取得良好成效的企业、单位、村集体，应在税费、用地政策等方面予以奖励，或直接给予资金支持或奖补。而对于未按规定履行耕作层剥离义务的，或剥离、养护举措不到位的，则依规予以处罚，从而形成有效的约束激励机制。（金昶、方正飞）

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